روز چهارشنبه دوازدهم آذر ماه ۹۹ (دوم دسامبر ۲۰۲۰) نماینده حسن روحانی، لایحه آخرین بودجه دولت خود و اولین بودجه سده ۱۴۰۰ را تقدیم مجلس کرد. روال قانونی کار چنین است که تا ۱۵ روز پیشنهادات نمایندگان جمع آوری شود؛ در یک ماه بعدی در کمیسیون‌های یازده گانه تلفیق بررسی شود؛ سپس پیشنهادات نمایندگان ارائه شود و در صحن علنی مجلس مورد بررسی و اصلاح قرار گیرد تا در اول فروردین سال ۱۴۰۰ پس از تصویب، به قانون بودجه و نقشه‌راه مالی دو دولت برای سال آتی تبدیل شود.

پیش از گشودن کتاب بودجه باید تکلیف خود را با چند نکته روشن کنیم تا به راحتی بتوانیم بر مفاهیم آن اشراف داشته باشیم: اول این که برای ساده کردن کار، ارقام بودجه را از ریال به تومان برگردانیم؛ دوم این که ارقام را به نام‌های درست آنها بخوانیم؛‌ به این معنی که طبقات اعداد را به نام‌هایی بنامیم که در دبیرستان یاد گرفته‌ایم یعنی هزار، میلیون، میلیارد، تریلیون و کاتریلیون؛ در نتیجه رقم بی‌معنای ۲۴میلیون و ۳۵۷هزار و ۷۸میلیارد و ۹۸۶میلیون ریال به این شکل نوشته خواهد شد: ۲کاتریلیون و ۴۳۵تریلیون و ۷۰۷میلیارد و ۸۹۸ میلیون و ۶۰۰هزار تومان = ۲،۴۳۵،۷۰۷،۸۹۸،۶۰۰،۰۰۰

سوم این که ارقام را به نزدیکترین میلیون تومان گرد کنیم؛ یعنی رقم بودجه کل را به این صورت ساده کنیم: ۲کاتریلیون و ۴۳۵تریلیون و ۷۰۷میلیارد و ۸۹۹میلیون تومان.

چهارم این که هر جا بتوانیم به جای اصطلاحات فنی بودجه، از مفاهیم قابل‌فهم‌تر استفاده کنیم.

اینک با در نظر گرفتن این تعاریف می‌توانیم کتاب بودجه را ورق بزنیم.

بودجه طی سال‌های بعد از انقلاب ویژگی‌های پایداری کسب کرد که به مثابه استخوان‌بندی آن در آمد و «ساختاری» شد. این ساختار، از رویکردهای سیاسی دولت نظیر «کارکردی» کردن بودجه یا تغییر در ردیف‌بندی‌های آن تاثیر نمی‌گیرد و جان‌سختانه به حیات خود ادامه می‌دهد. مهمترین این ساختارها عبارتند از:

اول- «سر بزرگ روی تن نحیف»

تولیدکننده ثروت در هر جامعه‌، شهروندان آن جامعه‌ هستند و طبعا اموال و املاک جامعه نیز به شهروندان تعلق دارد؛ اما بخشی از اموال و املاک نظیر راه‌ها، پارک‌ها، جنگل‌ها، فرودگاه‌ها، بندرها و نظایر اینها که جنبه «مشاع» دارند و در مالکیت عمومی هستند، زیر نظر دولت منتخب اداره می‌شوند. برخی خدمات همچون تامین امنیت، قضا، دفاع و تهیه زیرساخت‌های کار، تولید، بهداشت و آموزش نیز به دولت واگذار می‌شود و از این رو «مالیه عمومی» پدید می‌آید. بدین ترتیب، در کنار بخش خصوصی اقتصاد متنوع ملی، یک بخش دولتی و عمومی نیز شکل می‌گیرد که جانمایه خود را از طریق انواع مالیات‌ها از بخش خصوصی به دست می‌آورد و در خدمت رونق آن است.

سهم این بخش در تولید ملی، در آغاز سده بیستم و در اقتصادهای پیشرفته، زیر ۱۰ درصد بود که پس از جنگ ‌اول ‌جهانی به ۲۵ تا ۳۰ درصد و پس از جنگ ‌دوم ‌جهانی و توسعه «دولت رفاه» به ۳۵ تا ۵۰ درصد افزایش یافت و امروز در کشورهای پیشرفته صنعتی حول همین متوسط نوسان می‌کند و در آمریکا ۳۶ درصد است.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در دو ماده ۴۴ و ۴۵ عملا از بخش خصوصی «خلع ید» کرد و مالکیت کلیه بخش‌های عمومی را ذیل عنوان «انفال» به زیر نگین «ولایت» در آورد (ماده ۴۵- و کلیه فعالیت‌های عمده تولیدی را در اختیار دولت نهاد –ماده ۴۴).

آخرین آمار موجود از تولید ناخالص داخلی به پایان سال ۱۳۹۸ تعلق دارد: بانک مرکزی، تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری را برای پایان اسفند سال ۱۳۹۸ برابر ۲،۴۴۳،۱۳۴ میلیارد تومان (۲کاتریلیون و ۴۴۳تریلیون و ۱۳۴میلیارد تومان) گزارش می‌کند. همین آمار، رشد تولید برای سال ۹۹ را منفی ۲/۸ می‌داند یعنی تولید ناخالص سال ۹۹ با قیمت‌های سال ۹۸ برابر می‌شود با ۲،۳۷۴،۷۲۶ میلیارد تومان (یعنی ۲کاتریلیون و ۳۷۴تریلیون و ۷۲۶میلیارد تومان).

حال با احتساب تورم متوسط ۳۵ درصد مرکز آمار ایران برای سال جاری، به رقم تولید ناخالص ملی سال ۹۹ به قیمت جاری برابر با ۳،۲۰۵،۸۸۰ (۳کاتریلیون و ۲۰۵تریلیون و ۸۸۰میلیارد تومان) خواهیم رسید. بنابراین داریم:                                                           

یعنی ۷۶ درصد تولید ملی در بودجه دولت جا می‌گیرد. چنین است که بخش دولتی، نفس مردم را تنگ کرده است. این غلبه بخش دولتی بر بخش خصوصی از بیماری‌های حکومت‌های مستبد و تمامیت‌خواه است که فضای تنفس را در همه عرصه‌ها بر مردم تنگ می‌کنند و از علل عمده ناکارامدی در تولید ثروت و گسترش فساد هستند.

در اینجا به نکته دیگری هم توجه باید داشت و آن این که دولت در گزارش‌های آماری خود به منابع اقتصادی بین‌المللی همچون صندوق بین‌المللی پول، این نسبت ۷۶ درصدی را- با استناد به بودجه عمومی به جای بودجه کل کشور- در حدود ۲۰ درصد اعلام می‌کند تا میزان دولتی بودن اقتصاد ملی را پوشیده نگاه دارد.

دوم- جعبه خاکستری بودجه در ورای حسابرسی ملت

پدیده ساختاری دیگری که اصولا موضوع بودجه و نظارت بر دخل و خرج اموال ملت در دست دولت را بلاموضوع می‌کند این است که بودجه در قاموس نظام اسلامی، دو مقوله را در بر می‌گیرد: بودجه مدیریت کشور که نام «بودجه عمومی» می‌گیرد و بودجه بنگاهداری دولتی یعنی بودجه «شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی دولتی» که این دو در مجموع، بودجه کل کشور را می‌سازند. حال به ترکیب این دو نگاهی می‌کنیم:                       

یعنی بودجه مدیریت کشور تنها ۳۴ درصد از بودجه کل کشور است و وجه غالب بودجه عبارت است از بودجه «بنگاه‌های دولتی» که در مجلس، مستقل از بودجه تلقی می‌شود و مورد ارزیابی و حسابرسی قرار نمی‌گیرد.

 در اینجا به چهار نکته باید توجه داشت:

نخست این که تفکیک بودجه کل کشور به دو بخش عمومی و بنگاهداری، امری تصنعی و نادرست است و در اصل، کلیه هزینه‌ها و درآمدهای شرکت‌ها و موسسات دولتی باید جزو بودجه عمومی کشور شمرده شوند و هیچ دلیل اصولی برای این تفکیک وجود ندارد.

دوم اینکه معاف کردن بخش بزرگ بودجه بنگاهداری از حسابرسی مجلس و دیوان محاسبات، عملا اصل پاسخگویی دولت به ملت را زیر سئوال می‌برد.

سوم اینکه دلیل قانع کننده‌ای برای کاهش وزن «بخش بنگاهداری» از ۷۵ درصد بودجه کل در سال پیش به ۶۴ درصد امسال وجود ندارد زیرا تحولی که طی امسال در نظام اداری کشور رخ داده باشد شناخته شده نیست و این امر شائبه «بازی‌های حسابدارانه» در این مقوله را موجه می‌کند.

چهارم این که بخش معاف از بررسی مجلس، ۶۴ درصد و بخش مشمول حسابرسی معادل ۳۴ درصد بودجه کل کشور است و این نکته عملا بخش بنگاهداری بودجه را به «حیاط خلوت» دولتیان و مدیران «خودی» آنان بدل می کند که «خود گز کنند و خود ببرند و بدوزند»؛ به جای تولید ثروت، ثروت‌سوز باشند و به جای پرداخت مالیات به خزانه کشور –به اعتراف دولت- سالانه هزارها میلیارد تومان از جیب ملت بردارند.

این بخش، بیش از ۴۰۰ شرکتی را در بر می‌گیرد که بنا به تایید عضو کمیسیون اقتصادی مجلس (آقای پور ابراهیمی)، ۶۰ در صدشان زیان‌ده هستند و به گفته معاون اول رئیس‌جمهور (جهانگیری)، دولت سالانه هزارها میلیارد تومان از بودجه عمومی به آنها پرداخت می‌کند. زیان انباشته این شرکت‌ها، که دارایی زیر دست آنها در سال ۱۳۹۷ با سه برابر بودجه عمومی کشور برابر بود، با محاسبه حسابرسان خبره کشور به رقم ۲۰۵ تریلیون تومان بالغ می‌شد و به قول معاون سابق نظارت و هماهنگی معاونت اول رئیس‌جمهور (رضا ویسه) «بخش اعظمی از ثروت کشور در اختیار دولت است و این ثروت، زیان‌ده است، یعنی دولت نه تنها ثروت تولید نمی‌کند بلکه ثروت را می‌سوزاند». وی در توضیح این زیان‌دهی رازآمیز می‌افزاید: «یکی از مدیران شرکت‌های دولتی که ۱۶هزار کارمند داشت اذعان می‌کرد که با ۵۰۰ کارمند توانایی مدیریت شرکت و دسترسی به هدف‌های آن را داشته است ولی طی شش سال -به خاطر فشارهای بیرونی- نتوانسته است حتی یک نفر را جابه‌جا کند».

مالیاتی که این بخش مسلط بر اقتصاد کشور به دولت می‌پردازد عبارت است از ۷،۲۱۳ میلیارد تومان از منابع ۱،۵۶۱،۹۵۷ میلیارد تومانی یعنی زیر نیم درصد. آن گاه سال‌ها است که از «مولد سازی» این منابع سخن می‌رود و بعد از چهار دهه، هنوز اراده سیاسی برای انجام این کار وجود ندارد.

حجم و تراز بودجه

بودجه کل در قیاس با سال پیشین تنها ۲۵ درصد افزایش اسمی دارد در حالی که رشد اسمی بودجه عمومی ۶۳ درصد است. این که آیا بودجه تا چه میزان انقباضی یا انبساطی است، در گرو نرخ تورم سال آینده خواهد بود ولی تردیدی نیست که بودجه عمومی –در غیاب رفع رکود- به شدت تورمی است و دولت بعدی را با تورم بالاتر روبرو خواهد کرد.

دخل و خرج بودجه

جدول‌های شماره یک تا چهار لایحه بودجه گزارش می‌کنند که از مجموع ۹۳۰ تریلیون تومان درامدها، ۸۸ تریلیون تومان از منابع اختصاصی است (یعنی درامدی که باید در سازمان وصول کننده هزینه شود) و ۳۱۸ تریلیون تومان از درامدهای جاری است یعنی ۴۰۶ تریلیون تومان. اضافه کنیم درامد ناشی از «فروش دارایی‌های سرمایه‌ای» معادل ۱۰۴ تریلیون تومان و «فروش دارایی‌های مالی» معادل ۱۰۰ تریلیون تومان است که ما را به عدد ۶۱۰ تریلیون تومان می‌رساند؛ ولی هزینه‌های جاری ۹۳۰ تریلیون تومان هستند.

مابه‌التفاوت درآمد جاری و هزینه جاری را «کسری بودجه » می‌نامیم که برابر با ۳۲۰ تریلیون تومان است یعنی ۳۴ درصد بودجه! کسری بودجه سال پیش نیز بین ۳۰ تا ۴۰ درصد بود ولی میزان بسیار کمتری از آن رسمیت یافته بود!

این کسری باید از راه قرض گرفتن تامین شود که قرار است از «مازاد» فروش سرمایه (۱۲۱ تریلیون تومان) و «ایجاد بدهی اضافی» (۱۹۸ تریلیون تومان) عملی شود.

منابع عمده درآمد جاری بودجه از این محل‌ها تامین می‌شود: درآمدهای مالیاتی (۷۸ درصد)، از مالکیت دولت (زیر ۱۰ درصد)، از فروش کالاها و خدمات (زیر ۵ درصد)، از منابع متفرقه (۵ درصد) و جرائم و خسارات (زیر ۳ در صد).

منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی معادل ۱۹۹ تریلیون تومان منظور شده است که با فرض فروش روزانه حدود ۶۵۰ هزار بشکه نفت از قرار بشکه‌ای ۴۰ دلار تعریف شده است. سهم دلاری دولت در بودجه با نرخ ۱۱هزار تومان تبدیل به تومان خواهد شد. بالا بردن نرخ تسعیر دلار بودجه‌ای عملا به این معنا است که دولت سقوط قدرت خرید پول ملی را به رسمیت می‌شناسد و با رسوب دادن آن در بدنه اقتصاد، راه برگشت را می‌بندد.

بودجه به زبان تالیران

این سخن به تالیران، سیاستمدار دربار لویی‌شانزدهم نسبت داده می‌شود که «سیاست‌باز سخن نمی‌گوید مگر برای پوشاندن حقیقت». بودجه نظام اسلامی سال‌ها است در این راه پا گذاشته و به راستی که این «هنر» را اعتلا بخشیده است. اگر احمدی‌نژاد می‌کوشید گزارش بودجه را در یک دفترچه جیبی بگنجاند، جانشینان او به سرعت آموختند که به جای خودداری از ارائه آمار و ارقام، سیلی از ارقام آشفته ارائه کنند تا شهروند عادی از خیر آن بگذرد و در جستجوی حقیقت نهفته در آن راه به جایی نبرد. هزارها ردیف بودجه گشوده شد، بدون آن که تعریفی از آنها به دست داده شود و آن گاه برای صدها طرح با نام انواع «شهیدان» بودجه‌های میلیاردی اختصاص داده شد بی آن که معلوم باشد کارکرد طرح مورد نظر چیست و مجریانش چه کسانی هستند؟

این شیوه «مرضیه» حتی در تخصیص بودجه نهادهای بزرگ نظیر ریاست‌جمهوری، ستادمشترک دفاع، ستادمشترک سپاه پاسداران اسلامی و دیگر موسسات بودجه‌ای نیز به کار رفته است؛ به شیوه‌ای که شما برای دانستن این که بودجه فلان نهاد بالاخره چه مقدار است باید بدانید کدامین اقلام به آن نهاد تعلق دارند و آنگاه آن ارقام پراکنده را جمع کنید و معلوم نیست بودجه‌نویس با کدامین حکمت بودجه کل هر نهاد را ذکر نمی‌کند تا اجزای آن را در زیر مجموعه همان نهاد بیاورد.

هزینه‌های زائد و زیان‌آور

یکی دیگر از ویژگی‌های رشدیابنده بودجه عبارت بوده است از اختصاص دادن بودجه‌های موازی برای سازمان‌هایی که چه بسا حتی شخصیت حقوقی زیرمجموعه دولت نیستند. برای نمونه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با بودجه کلان ۱۵۸۳ میلیارد تومانی (یک تریلیون و ۵۸۳ میلیارد تومانی) وظایف «ارشاد اسلامی» را برعهده دارد آن گاه به موازات آن نزدیک به ۴۰ دستگاه با نام‌های رنگارنگ همچون دفتر تبلیغات اسلامی، حوزه علمیه قم، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، شورای عالی حوزه‌های علمیه، سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی، ستاد امر به معروف و نهی از منکر، مجمع جهانی تقریب مذاهب، مجمع جهانی اهل بیت، مرکز خدمات حوزه‌های علمیه و نظایر اینها در مجموع با بودجه‌ای نزدیک به ۱۰هزار میلیارد تومان (۱۰ تریلیون تومان) پول می‌گیرند و این در شرایطی است که دولت می‌گوید برای خرید واکسن کرونا پول ندارد، در حالی که خرید ۲۰ میلیون دوز از واکسن آکسفورد با دلار آزاد معادل ۲هزار و ۱۶۰ تریلیون تومان یعنی یک پنجم بودجه این نهادهای غیررسمی تبلیغاتی هزینه دارد!